宽松落户时代来临
发布时间：2019-05-13 17:27:32 来源于：CBF聚焦网
摘要：2月21日，国家发改委网站正式公布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。在这份文件中，出现了“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”的字样。这被全社会普遍认为是中国户籍制度将出现根本改革的标志，意味着国内99%以上的城市将放开放宽落户限制。
2月21日，国家发改委网站正式公布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。在这份文件中，出现了“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”的字样。这被全社会普遍认为是中国户籍制度将出现根本改革的标志，意味着国内99%以上的城市将放开放宽落户限制。
近日国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（下称《意见》）提出，中国将加快人力资源市场一体化，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。上述文件还提出，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。
在业内看来，上述政策若真正落实，意味着中国户籍制度迎来全面宽松时代。“该政策一定会促使个别超大城市之外的其他城市，不会再把户籍政策跟抢人政策挂钩在一起。”上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭在接受采访时表示。
培育现代化都市圈
什么是都市圈？《意见》指出，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。
华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚说，现在中心大城市的发展比较快，辐射范围早已经超过了自身的行政边界。通过打造都市圈，可以突破行政区划壁垒，在不改变行政区划的前提下，把周边地区也纳入到中心城市一起发展，包括交通、公共服务设施等统筹考虑，相当于中心大城市的延伸和扩大，让中心城市和周边地区实现共赢。
近年来各地都在加快打造都市圈。例如，在长三角一体化加速推进时，上海大都市圈空间协同规划的编制工作也将启动。上海已经就《上海大都市圈空间协同规划编制工作方案(征求意见稿)》，征求苏浙两省的修改完善意见。同时，上海还商请共同成立上海大都市圈空间协同规划编制领导小组，以组织协调上海大都市圈空间协同规划的编制、审查和实施，并参与编制过程中重大事项的指导和决策。
∧中国将加快人力资源市场一体化，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制
南京市政府2月初印发了南京都市圈党政领导联席会议审议通过的《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，提出到2020年，将基本建成一体化程度较高、具有较强影响力和竞争力的国家级现代化都市圈。
安徽省今年的政府工作报告也提出，今年将统筹推进区域联动发展。推动合肥都市圈更高质量一体化发展，加快建设合淮产业走廊、合六经济走廊。今年的河南省政府工作报告提出，要支持郑州建设国家中心城市，加快郑州大都市区建设，带动开封、许昌、新乡、焦作等周边城市融合发展。
吉林省日前也公布《长春经济圈规划》，覆盖省内35个县市区，整体规划产业布局。浙江提出全省要形成以杭州、宁波、温州、金义四大都市区核心区为中心带动，以四大都市经济圈为辐射拓展的“四核、四带、四圈”网络型城市群空间格局。
清华大学中国新型城镇化研究院的数据显示，目前全国37个主要都市圈的人口规模约占总人口的58%，经济规模约占经济总量的77%。但是都市圈发展不均衡，上海、杭州、南京等都市圈发育程度高，发展动力强劲；西部地区的都市圈范围普遍较小，发育程度低，发展动力较弱。
对此，《意见》提出，到2022年，都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，成本分担和利益共享机制更加完善，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。
放开户籍限制
对于打造都市圈，加快区域内的一体化来说，加快人力资源市场一体化十分关键。《意见》提出，要放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。
超大城市，即城区人口超过1000万的城市。目前，中国仅有北上广深四个一线城市城区人口超过1000万大关。也就是说除了这四个一线城市之外，其他大城市的落户限制都要放开放宽。
公安部发布的一则消息，让户籍制度改革的方向变得更加具体。消息称，公安部2月21日召开全国治安管理工作座谈会，公安部副部长孙力军在会上讲话时表示，要全面深化以户籍制度为重点的治安管理改革，加快建立新型户籍制度。除落户超大、特大城市和跨省迁移户口实行审批制外，积极探索试行以经常居住地登记户口制度。
这里提到的“以经常居住地登记户口制度”，是与目前在全国范围内实行的落户“审批制”完全不同的概念，通俗地说就是“户口随人走”——居民的常住地在哪里，就把户口设在当地，并且享受当地户籍所享有的待遇。
从以前的全面实行户口迁移审批制，到在一定范围内实行“户口随人走”的制度，这无疑将是我国户籍制度的一次重大变革。目前，国内不少城市的落户条件已非常宽松，这无疑为日后过渡到以经常居住地登记户口的制度奠定了良好的基础。
比如在江西省省会南昌市，根据当地2019年的最新落户政策，在南昌市大中专、职业技工院校就读学生，可凭新生入学通知书或在校学习证明办理落户；全国其他院校就读学生需将户口迁入南昌市的，可按在南昌市就读学生同等条件办理。
∧根据江西省南昌市2019年的最新落户政策，在南昌市大中专、职业技工院校就读学生，可凭新生入学通知书或在校学习证明办理落户
也就是说，哪怕有意将户口迁入南昌者还未在当地有稳定工作或住所，只要在当地就读，就可以办理落户手续。对落户者的学历要求也不高，只要中专以上即可。
而在山东省省会济南市，当地早已开始探索“租房落户”政策，不买房也能成为“济南人”。自2017年起，济南就规定，对市内五区以外常住户口人员，在该区域内同时具备合法稳定住所(含租赁)、合法稳定就业且按规定参加该市城镇职工养老保险满2年，本人及配偶、未成年子女，可在居住地申请落户。
此外，如果要将现行的户籍迁移制度逐渐过渡到以经常居住地登记户口的制度，还需要对以“审批制”为基础的现行户口管理条例作出修改。此次全国治安管理工作座谈会对此特别强调，要积极推进《户口登记条例》修订，开展相应立法调研和研究起草工作，把户籍制度改革成果固定下来，为构建新型户籍制度奠定法治基础。
广东体改研究会副会长彭澎对此做出分析，京沪等一线城市作为超大城市，人口规模太大，确实需要控制；但对二线城市来说，仍然还有很大的发展空间，杭州、南京、武汉、成都、郑州、长沙等强二线城市，近几年无论是经济发展还是人口集聚都十分迅速，收入与一线城市的差距越来越小，居住条件好，生活压力没那么大。这些城市发展起来后，可有效减轻一线城市的压力；另一方面又可以起到区域龙头带动作用，带动更多中小城市、区域经济的发展。
上一轮政策不及预期
实际上，为了促进外来人口市民化，提高人口城镇化水平，中国此前已有多项政策提出放开落户条件。
例如，2016年2月，国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，鼓励各地区进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户。该政策还要求，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。
类似的政策也出现在2016年10月国务院发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》中。该通知提出，除少数超大城市以外，其他类型的城市均要放宽对农业转移人口落户的限制，大中城市不能采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制，特大城市也要区分主城区和郊区，采取不同的落户政策。
但三年过去了，上述政策的落实情况又如何呢？中央党校经济学教研部副教授邹一南撰文指出，现实的情况是，中小城市虽然放开户籍门槛，但由于户籍含金量低，落户者寥寥，而热门大城市依然用购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户门槛。邹一南认为，由于积分设置更偏重学历和职称，也使得积分落户制度实际上成为人才落户制度，甚至演变为各大城市的“抢人才”大战。
而目前，“抢人大战”更加激烈。自2019年以来，已有广州、海口、大连等至少6个城市通过放宽落户限制打响“抢人大战”。例如在海口的落户新政中，将学历范围扩大至应届高校和职校或海外留学归国毕业生；南昌则提出大中专、职业技工院校就读学生，凭新生入学通知书或在校学习证明办理落户。这类户籍政策导致的结果是，大量农民工等劳动力迁移受阻，甚至影响经济发展。
据中央党校国际战略研究所副所长周天勇撰文分析，由于人口迁移滞后，新进城镇人口面临教育、医疗等公共服务上的歧视，宅基地体制使农民不能顺利从农村和农业退出等，劳动力在农业和非农业中发生了错配，农业中“淤积”的劳动力过多。据他测算，2017年人口迁移和劳动力要素不能正常流动与配置造成的GDP损失约为55569亿元，为当年GDP的6.37%。
也就是说，放开户籍限制，有助于劳动力资源的优化配置，进而缩小区域收入差距，推动国民经济持续增长。
人口流动新趋势
综合过去几年各大城市人才引进政策，主要围绕购房补贴、生活补贴、配套保障等。其中，落户是“杀手锏”，当前，大部分抢人大战的城市已全面放开对学历型人才的落户限制。
“这是城市发展到一定阶段的要求，有利于城市群的发展。”此前，国家发改委城市和小城镇中心学术委秘书长冯奎分析，鼓励全国的城市“建群”，建好群，在增强区域经济活力、提升区域经济效率方面发挥着重要作用。
仅靠一纸户口来“抢人”的时代，或将一去不返。人对城市的选择标准，将更多元化，而不仅仅是看一个户口。
鉴于各地正加快吸引人才流入，甚至对符合条件的中专生、技校生、老人也放开户籍，接下来城市人口可能会出现较大变动。具有公共服务优势的城市将吸引到大批户籍人口，促进常住人口增加；但是缺乏公共服务优势的三四线城市，人口可能会加快流失，即便是东部省份也是如此。
∧仅靠一纸户口来“抢人”的时代，或将一去不返
以浙江省为例，近期公布的人口抽样调查报告显示，2018年杭州、宁波常住人口净流入27.83万、15.81万；嘉兴与上海相连，净流入了4.28万；湖州与上海距离较近，净流入2.18万；绍兴与杭州相连，净流入1.24万。其他距离上海、杭州、宁波较远的城市，常住人口流入少，比如温州净流出了2.5万，台州净流出了1.45万，丽水净流出了1000人。
再以山西为例，2018年末太原常住人口增加了4.17万，运城常住人口增加2.36万，而阳泉、朔州、忻州、吕梁常住人口增长不到1万人，去掉自然增长因素(出生人口减去死亡人口)，除了太原外的其他地级城市，常住人口应该属于增长缓慢或者负增长状态。
一般来讲，城市级别越高，公共服务水平越高，吸引人口进入的虹吸效应越大。比如一些直辖市、副省级城市、省会城市，因为聚集了比较好的教育、文化、科技、金融等资源，对人口吸引力都大。
这可能会导致人口从低级别城市，不断向更高级别城市涌入。比如农村人口会向乡镇集中，乡镇人口向市县集中，而市县人口向省会城市集中，省会城市人口向副省级城市、计划单列市以及直辖市集中。很多省可能会出现一个省会城市虹吸全省常住人口净流入的情况。这在陕西、山西、青海等地均表现明显。
对此，中南民族大学教授李彦军认为，未来各地城市选人落户会有差别，比如一线城市会政策趋严，一些二线城市将可以吸引到大量人口，但是更边远的、缺乏发展机会的城市人口可能流失严重，这会影响产业的发展，需要避免空心化问题。
北京市人口学学会常务理事尹志刚指出，一些超大城市与三四线城市的区别其实部分在于社保、医疗等公共服务方面。如果三四线城市这些服务搞好了，人口也不一定都要向更大的城市走。下一部改革的方向，应该是社保随人走，促进基本公共服务均等化。
同时也要注意，光靠人才政策吸引人才是不够的，还是要更多给居民提供发展的机会。“各地还是要靠自己的产业结构来吸引人才，提供均等化的社会保障，让人才能通过自己的努力提高收入。”他说。
（责任编辑：陈尘）
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